Bauleitplanung allgemein

1. Aufgabe und Arten der Bauleitplanung

Die Gemeinden wirken in unterschiedlicher Weise an der Bauplanung mit. Mit Bauleitplänen, Veränderungssperren, Entwicklungs-, Erhaltungs- und Sanierungssatzungen sowie örtlichen Bauvorschriften geben sie den Rahmen für die konkrete Bebauung in ihrem Gebiet vor.

Gemäß § 1 Absatz 1 BauGB ist es die Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des BauGB vorzubereiten und zu leiten. Darin kommt zweierlei zum Ausdruck: Zum einen darf die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke nicht auf anderem Wege als durch die gemeindliche Bauleitplanung bestimmt werden. Zum anderen haben die Bauleitpläne keine andere Aufgabe, als die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des BauGB vorzubereiten und zu leiten.

Die Bauleitplanung ist in den §§ 1 bis 13 a BauGB geregelt. Sie ist zweistufig aufgebaut und das wichtigste Instrument der Gemeinden, um die bauliche Nutzung der Grundstücke in ihrem Gemeindegebiet zu ordnen. Dazu stehen ihnen nach § 1 Absatz 2 BauGB zwei Instrumente zur Verfügung:

  • der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan (Näheres dazu in unserem Beitrag “Der Flächennutzungsplan“);
  • und der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan (Näheres dazu in unserem Beitrag “Der Bebauungsplan“).

Dabei gilt der Grundsatz der Ausschließlichkeit der Plantypen. Sie sind im BauGB abschließend geregelt.

Mit den Bauleitplänen kann die Gemeinde Baugebiete ausweisen und dadurch planungsrechtlich “Baurecht” für die jeweiligen Grundstücke schaffen. Zugleich bestimmt die Gemeinde durch inhaltliche Vorgaben zu Art und Maß der baulichen Nutzung (§ 9 Absatz 1 Nummer 1 BauGB) ihre weitere Entwicklung.

2. Träger der Bauleitplanung

Die Entscheidung über die Bauleitplanung ist allein Sache der Gemeinden, sie sind Inhaber der sogenannten Planungshoheit. Nach § 1 Absatz 3 BauGB haben sie Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden. Das betrifft insbesondere die Interessen von Grundstückseigentümern.

Im Rahmen ihrer Planungshoheit entscheiden die Gemeinden autonom darüber, wann und mit welchem Inhalt sie einen Bauleitplan aufstellen. Dabei unterliegen die Gemeinden jedoch bestimmten Vorgaben:

  • Nach § 1 Absatz 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (Grundsatz der Erforderlichkeit der Planung).
  • Nach § 1 Absatz 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
  • Nach § 1 Absatz 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind daher nach § 2 Absatz 3 BauGB die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.

Die Planungshoheit ist Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, die verfassungsrechtlich durch Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 GG geschützt ist und gegen deren Verletzung sich eine Gemeinde rechtlich zur Wehr setzen kann. Die Planungshoheit der Gemeinden ist aber nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, weshalb auch die Planungstätigkeit der Gemeinde der Rechtsaufsicht durch den Staat (siehe § 6 Absatz 1 BauGB) und die Gerichte unterliegt.

3. Grundsätze der Bauleitplanung

Die Bauleitpläne sollen gemäß § 1 Absatz 5 BauGB eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

In § 1 Absatz 6 BauGB wird in 13 Punkten aufgezählt, welche Anforderungen und Belange bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen sind. Dazu gehören

  1. die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
  2. die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
  3. die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
  4. die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
  5. die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
  6. die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
  7. die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege,
  8. die Belange der Wirtschaft,
  9. die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
  10. die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
  11. die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
  12. die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
  13. die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung.

Wie man an dieser Auflistung sieht sind vielfältige öffentliche und private Interessen gegeneinander abzuwägen. Daher schreibt § 1 Absatz 7 BauGB vor, dass bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind.

4. Aufstellung der Bauleitpläne

Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde gemäß § 2 Absatz 1 BauGB in eigener Verantwortung aufzustellen. Dabei sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), gemäß § 2 Absatz 3 BauGB zu ermitteln und zu bewerten. Für die Belange des Umweltschutzes muss gemäß § 2 Absatz 4 BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt werden, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden.

Die Gemeinde kann insbesondere zur Beschleunigung des Bauleitplanverfahrens gemäß § 4b BauGB die Vorbereitung und Durchführung von Verfahrensschritten nach den §§ 2a bis 4a BauGB einem Dritten übertragen. Sie kann einem Dritten auch die Durchführung einer Mediation oder eines anderen Verfahrens der außergerichtlichen Konfliktbeilegung übertragen.

4.1. Beschluss zur Aufstellung eines Bauleitplanes

Das Verfahren beginnt mit dem Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen. Dieser ist nach § 2 Absatz 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt zu machen. In der Regel erfolgt dies auf der Website der Kommune und in der regionalen Tageszeitung.

Alle Bauleitpläne müssen begründet werden. Die Gemeinde hat nach § 2a BauGB bereits im Aufstellungsverfahren dem Entwurf des Bauleitplans eine Begründung beizufügen. In ihr sind entsprechend dem Stand des Verfahrens 

  1. die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und
  2. in dem Umweltbericht nach der Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch die auf Grund der Umweltprüfung nach § 2 Absatz 4 ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes

darzulegen. Der Umweltbericht bildet einen gesonderten Teil der Begründung.

Der Beschluss zur Aufstellung eines Bauleitplanes ist zwar gesetzlich vorgesehen, stellt jedoch keine Voraussetzung für die Wirksamkeit des konkreten Bauleitplanes vor. Seine Bedeutung liegt vielmehr darin, dass er Voraussetzung für eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB, die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB sowie für die Zulassung von Bauvorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB ist.

4.2. frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit

Die Öffentlichkeit ist gemäß § 3 Absatz 1 Satz 1 BauGB möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten; ihr ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben. Form- und Fristvorschriften gibt es dafür nicht.

Unter den Voraussetzungen des § 3 Absatz 1 Satz 3 BauGB kann von der Unterrichtung und Erörterung abgesehen werden.

Auch Kinder und Jugendliche sind Teil der Öffentlichkeit im Sinne des Satzes 1. Dies dient nach § 4a Absatz 1 BauGB ebenso wie die Beteiligung der Behörden insbesondere der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange und der Information der Öffentlichkeit.

Anschließend sind die Entwürfe der Bauleitpläne nach § 3 Absatz 2 BauGB mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessenen längeren Frist öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen; dabei ist darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen während der Auslegungsfrist abgegeben werden können und dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben können.

Die nach § 4 Absatz 2 Beteiligten (Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange) sollen von der Auslegung benachrichtigt werden.

Die fristgemäß abgegebenen Stellungnahmen sind zu prüfen; das Ergebnis ist mitzuteilen. Haben mehr als 50 Personen Stellungnahmen mit im Wesentlichen gleichem Inhalt abgegeben, kann die Mitteilung dadurch ersetzt werden, dass diesen Personen die Einsicht in das Ergebnis ermöglicht wird; die Stelle, bei der das Ergebnis der Prüfung während der Dienststunden eingesehen werden kann, ist ortsüblich bekannt zu machen.

Bei der Vorlage der Bauleitpläne nach § 6 BauGB (Genehmigung des Flächennutzungsplans) oder § 10 Absatz 2 BauGB (Genehmigung des Bebauungsplans ohne Flächennutzungsplan) sind die nicht berücksichtigten Stellungnahmen mit einer Stellungnahme der Gemeinde beizufügen.

4.3. frühzeitige Beteiligung der Behörden

Nach § 4 Absatz 1 BauGB sind die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, entsprechend § 3 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 BauGB zu unterrichten und zur Äußerung auch im Hinblick auf den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung nach § 2 Absatz 4 BauGB aufzufordern.

Die Gemeinde holt gemäß § 4 Absatz 2 BauGB die Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (=TöB), deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, zum Planentwurf und der Begründung ein. In der Praxis wird den Behörden und den TöB der veröffentlichte Entwurf mit der Bitte um Stellungnahme übersandt. Sie haben ihre Stellungnahmen innerhalb eines Monats abzugeben, wobei jedoch die Frist zur Abgabe von Stellungnahmen 30 Tage nicht unterschreiten darf; die Gemeinde soll diese Frist bei Vorliegen eines wichtigen Grundes angemessen verlängern. In den Stellungnahmen sollen sich die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange auf ihren Aufgabenbereich beschränken; sie haben auch Aufschluss über von ihnen beabsichtigte oder bereits eingeleitete Planungen und sonstige Maßnahmen sowie deren zeitliche Abwicklung zu geben, die für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gebiets bedeutsam sein können. Verfügen sie über Informationen, die für die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zweckdienlich sind, haben sie diese Informationen der Gemeinde zur Verfügung zu stellen.

4.4. gemeinsame Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden

Die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung dienen nach § 4a Absatz 1 BauGB insbesondere der vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange und der Information der Öffentlichkeit.

Die Unterrichtung der Öffentlichkeit kann gleichzeitig mit der Unterrichtung der Behörden, die Auslegung der Entwürfe kann gleichzeitig mit der Einholung der Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange durchgeführt werden (§ 4a Absatz 2 BauGB).

4.5. erneute Auslegung nach Änderung oder Ergänzung

Wird der Entwurf des Bauleitplans nach dem geschilderten Verfahren geändert oder ergänzt, ist er nach § 4a Absatz 3 BauGB erneut auszulegen und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen. Dabei kann bestimmt werden, dass Stellungnahmen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen abgegeben werden können; hierauf ist in der erneuten Bekanntmachung nach § 3 Absatz 2 Satz 2 hinzuweisen. Die Dauer der Auslegung und die Frist zur Stellungnahme kann angemessen verkürzt werden. Werden durch die Änderung oder Ergänzung des Entwurfs des Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt, kann die Einholung der Stellungnahmen auf die von der Änderung oder Ergänzung betroffene Öffentlichkeit sowie die berührten Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange beschränkt werden.

4.6. Beschluss über den Bauleitplan

Nach diesen komplizierten und zumeist langwierigen Verfahren werden die Bauleitpläne beschlossen.

Für den Flächennutzungsplan reicht ein einfacher Beschluss des zuständigen Gremiums, in der Regel des Gemeinderates.

Ein Bebauungsplan wird nach § 10 Absatz 1 BauGB durch die jeweilige Gemeinde als Satzung beschlossen. In der Praxis geht dem häufig ein sogenannter Abwägungsbeschluss voraus, in dem die nach § 1 Absatz 7 BauGB gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägenden öffentlichen und privaten Belange abgewogen werden.

4.7. Genehmigung der Bauleitpläne

Flächennutzungspläne bedürfen nach § 6 Absatz 1 BauGB der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Die Genehmigung darf nach § 6 Absatz 2 BauGB nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem BauGB, den auf Grund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

Bebauungspläne bedürfen keiner behördlichen Genehmigung, wenn sie auf der Grundlage eines Flächennutzungsplans erlassen werden. Liegt dem Bebauungsplan kein Flächennutzungsplan zugrunde (Näheres dazu in unserem Beitrag “Der Bebauungsplan“), bedarf er gemäß § 10 Absatz 2 BauGB der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde.

4.8. Bekanntmachung der Bauleitpläne

Die Erteilung der Genehmigung für den Flächennutzungsplan ist nach § 6 Absatz 5 Satz 1 BauGB ortsüblich bekannt zu machen. Mit der Bekanntmachung wird der Flächennutzungsplan nach § 6 Absatz 5 Satz 2 BauGB wirksam. Der wirksame Flächennutzungsplan soll nach § 6a Absatz 2 BauGB mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung in das Internet eingestellt und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich gemacht werden.

Die Erteilung der Genehmigung oder, soweit eine Genehmigung nicht erforderlich ist (siehe vorstehend Ziffer 4.7.), der Beschluss des Bebauungsplans durch die Gemeinde ist gemäß § 10 Absatz 3 BauGB ortsüblich bekannt zu machen. Der Bebauungsplan ist mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung nach § 10a Absatz 1 BauGB zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten; über den Inhalt ist auf Verlangen Auskunft zu geben. In der Bekanntmachung ist darauf hinzuweisen, wo der Bebauungsplan eingesehen werden kann. Mit der Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft. Die Bekanntmachung tritt an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung.

Dem in Kraft getretenen Bebauungsplan ist nach § 10a Absatz 1 BauGB eine zusammenfassende Erklärung beizufügen über die Art und Weise, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung in dem Bebauungsplan berücksichtigt wurden, und über die Gründe, aus denen der Plan nach Abwägung mit den geprüften, in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten gewählt wurde. Der in Kraft getretene Bebauungsplan mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung soll nach § 10a Absatz 2 BauGB ergänzend auch in das Internet eingestellt und über ein zentrales Internetportal des Landes zugänglich gemacht werden.

5. Mängel der Bauleitplanung

Wenn Bauleitpläne aufgestellt werden, kann es wie bei jeder Normsetzung zu Form-, Verfahrens- oder inhaltlichen Fehlern, insbesondere Abwägungsfehlern, kommen. Deren Folgen sind unter der Überschrift “Planerhaltung” in den §§ 214 ff BauGB geregelt. Diese Vorschriften schränken die Beachtlichkeit der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB ein.

In § 214 Absatz 1 BauGB sind die Fälle geregelt, in denen eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB für die Rechtswirksamkeit der Flächennutzungspläne und der Satzungen, insbesondere also der Bebauungspläne, beachtlich sind. Andere Verstöße sind demnach unbeachtlich.

In § 214 Absatz 2 BauGB sind Fälle geregelt, in denen eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB für die Rechtswirksamkeit ausdrücklich unbeachtlich sind.

§ 215 BauGB bestimmt Frist für die Geltendmachung der Verletzung von bestimmten Vorschriften für die Bauleitplanung. Unbeachtlich werden danach

  1. eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
  2. eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
  3. nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,

wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist nach § 215 Absatz 2 BauGB auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen. Unterbleibt der Hinweis wird die Frist nicht in Gang gesetzt.

Nach § 214 Absatz 4 BauGB können der Flächennutzungsplan oder die Satzung durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

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