Die Zulässigkeit von Vorhaben

In den §§ 29 bis 38 BauGB geht es um die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben. Ziel der Regelungen ist ein Ausgleich zwischen der allgemeinen Baufreiheit einerseits und dem kommunalen Planvorbehalt andererseits sowie der Schutz des Außenbereichs vor Zersiedelung.

Nach § 29 Absatz 1 BauGB gelten für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, und für Aufschüttungen und Abgrabungen größeren Umfangs sowie für Ausschachtungen, Ablagerungen einschließlich Lagerstätten die §§ 30 bis 37 BauGB. Sie betreffen lediglich die planungsrechtlichen Anforderungen. Die Vorschriften des Bauordnungsrechts und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften bleiben nach § 29 Absatz 2 BauGB ausdrücklich unberührt.

Die planungsrechtlichen Anforderungen der §§ 30 bis 37 BauGB gelten unabhängig davon, ob für das jeweilige Vorhaben eine bauaufsichtliche Genehmigung erforderlich ist oder eine Anzeige oder Ähnliches ausreicht.

Durch die Vorschriften des BauGB wird jedes Grundstück bauplanungsrechtlich einem von drei möglichen planungsrechtlichen Regelungsbereichen unterworfen und liegt

  1. im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB, nachfolgend Ziffer 1.)
  2. oder eines nicht beplanten, im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BauGB, nachfolgend Ziffer 2.)
  3. oder im Außenbereich (§ 35 BauGB, nachfolgend Ziffer 3.).

Die Zuordnung zu einem der drei Bereiche spielt für die Bebaubarkeit und damit auch den Wert eines Grundstückes in der Praxis eine erhebliche Rolle.

1. Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans

Nach § 8 Absatz 1 BauGB enthält der Bebauungsplan die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (Näheres dazu in unserem Beitrag “Der Bebauungsplan”), der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften (Z.B. den Regelungen der BauNVO) mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ist ein Vorhaben nach § 30 Absatz 1 BauGB zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist (Erschließung ist die Anbindung des Grundstücks an die öffentlichen Straßen sowie das Mediennetz für Strom, Wasser, Abwasser, Internet, Telefon).

Gleiches gilt nach § 30 Absatz 2 BauGB  im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB (Näheres dazu in unserem Beitrag “Der Vorhaben- und Erschließungsplan“).

Von den Festsetzungen des Bebauungsplans können nach § 31 Absatz 1 BauGB solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Es handelt sich daher um sogenannten “planimmanente Ausnahmen”.

Desweiteren kann nach § 31 Absatz 2 BauGB von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und

  1. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern oder
  2. die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder
  3. die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde

und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.

In einem Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt, das nach § 201a BauGB (Näheres dazu in unserem Beitrag “Die Sicherung der Bauleitplanung“) bestimmt ist, kann nach dem neuen durch das Baulandmobilisierungsgesetz eingeführten § 31 Absatz 3 BauGB mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall von den Festsetzungen des Bebauungsplans zugunsten des Wohnungsbaus befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Von dieser Möglichkeit kann nur bis zum Ende der Geltungsdauer der Rechtsverordnung nach § 201a Gebrauch gemacht werden. Diese Befristung bezieht sich nicht auf die Geltungsdauer einer Genehmigung, sondern auf den Zeitraum, bis zu dessen Ende im bauaufsichtlichen Verfahren von der Vorschrift Gebrauch gemacht werden kann. Anders als bei den anderen Ausnahmen dürfen durch eine solche Befreiung auch die Grundzüge der Planung berührt werden.

Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der die Voraussetzungen des Absatzes 1 nicht erfüllt (einfacher Bebauungsplan, näheres dazu in unserem Beitrag “Der Bebauungsplan“), richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben gemäß § 30 Absatz 3 BauGB im Übrigen nach § 34 BauGB oder § 35 BauGB (sieh nachfolgend Ziffern 2 und 3).

Die Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung richtet sich nach § 33 BauGB.

2. Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (nicht beplanter Innenbereich)

2.1. Zulässigkeit innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile

Bauvorhaben sind nicht nur dann planungsrechtlich zulässig, wenn die Kommune einen Bebauungsplan aufgestellt hat. Wenn und soweit kein Bebauungsplan existiert, beurteilt sich die planungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens nach den vom BauGB selbst aufgestellten Kriterien in den §§ 34 und 35 BauGB.

Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben nach § 34 Absatz 1 BauGB zulässig, wenn es sich nach

  • Art und Maß der baulichen Nutzung,
  • der Bauweise
  • und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll,

in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden. Eine Orientierungshilfen zur Beurteilung der Frage, ob sich ein Vorhaben planungsrechtlich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, sind dabei die Begriffe und Vorgaben der BauNVO.

Ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil liegt vor, wenn eine aufeinander folgende, zusammenhängende Bebauung vorhanden ist, auch wenn sie vereinzelte Baulücken aufweist. Sie muss den Eindruck einer baulichen Geschlossenheit vermitteln. Baulücken unterbrechen den Bebauungszusammenhang nicht, wenn sich weitere Bebauung in unmittelbarem räumlichem Zusammenhang anschließt, die Baulücke daher als bebaubares „Baugrundstück“ erscheint.

Die Bebauung bildet dann einen Ortsteil, wenn er aufgrund der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer zusammenhängenden Siedlungsstruktur ist. Eine kleinere Splittersiedlung kann daher zwar einen Bebauungszusammenhang bilden, nicht jedoch einen Ortsteil.

Um Rechtssicherheit zu gewährleisten können die Gemeinden gemäß § 34 Absatz 4 Nr. 1 BauGB die Grenzen für die im Zusammenhang bebauten Ortsteile durch Satzung festlegen (siehe nachfolgend Ziffer 2.2.).

Ob sich ein Bauvorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, ist nicht nur anhand der unmittelbaren Nachbargrundstücke zu beurteilen. Die nähere Umgebung im Sinne des Planungsrechts bezieht auch Grundstücke ein, die für die Umgebung städtebaulich prägend wirken.

Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind (Näheres dazu in unserem Beitrag “Die Art der baulichen Nutzung“), beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens gemäß § 34 Absatz 2 BauGB nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre.

Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann gemäß § 34 Absatz 3a BauGB im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung

  1. einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient:
    a) der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs,
    b) der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder
    c) der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
  2. städtebaulich vertretbar ist und
  3. auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.

2.2. Zulässigkeit durch Satzung

Die Gemeinde kann nach § 34 Absatz 4 BauGB durch Satzung

  1. die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen,
  2. bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind,
  3. einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.

Nach § 34 Absatz 5 BauGB ist Voraussetzung für die Aufstellung solcher Satzungen ist, dass sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind.

3. Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich

3.1. Im Außenbereich zulässige Vorhaben

Grundstücke, die weder im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes noch innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen, sollen nach den Vorgaben des BauGB von Bebauung möglichst frei gehalten werden.

Da das BauGB keine Definition des Außenbereichs enthält, kommt es für seine Bestimmung auf die Abgrenzung zum beplanten Gebiet und dem nicht beplanten Innenbereich gemäß § 34 BauGB an.

Im Außenbereich ist ein Vorhaben (sog. “privilegierte Vorhaben”) nach § 35 Absatz 1 BauGB nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es

  1. einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt,
  2. einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient,
  3. der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient,
  4. wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind,
  5. der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient,
  6. der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen:
    a) das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb,
    b) die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt,
    c) es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und
    d) die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
  7. der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, oder
  8. der Nutzung solarer Strahlungsenergie in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden dient, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist.

3.2. Sonstige Vorhaben im Außenbereich

Sonstige Vorhaben können nach § 35 Absatz 2 BauGB im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.

Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt gemäß § 35 Absatz 3 BauGB insbesondere vor, wenn das Vorhaben

  1. den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht,
  2. den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht,
  3. schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird,
  4. unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert,
  5. Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet,
  6. Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet,
  7. die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder
  8. die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.

Von besonderer Bedeutung ist vor allem das in Nr. 7 aufgeführte Verbot der Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung.

Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann gemäß § 35 Absatz 4 BauGB nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:

  1. die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 unter folgenden Voraussetzungen:
    a) das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz,
    b) die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt,
    c) die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück,
    d) das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden,
    e) das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs,
    f) im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens drei Wohnungen je Hofstelle und
    g) es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
  2. die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen:
    a) das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
    b) das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf,
    c) das vorhandene Gebäude wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und
    d) Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
  3. die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle,
  4. die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient,
  5. die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen:
    a) das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
    b) die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und
    c) bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
  6. die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.

Die Gemeinde kann gemäß § 35 Absatz 6 BauGB für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen.

3.3. Durchführung von Maßnahmen im Außenbereich

Die nach den vorstehenden Regelungen zulässigen Vorhaben sind nach § 35 Absatz 5 BauGB in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen.

Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.

4. Baugenehmigungsverfahren

Nach den Bauordnungen der Länder entscheiden über die Zulässigkeit von Bauvorhaben nicht die planenden Gemeinden, sondern die staatlichen Bauaufsichtsbehörden. Zur Sicherung ihrer kommunalen Planungshoheit wird den Gemeinden daher ein Mitwirkungsrecht in Form des Einvernehmens eingeräumt.

Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 wird gemäß § 36 Absatz 1 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Das gilt auch für Ausnahmen und Befreiungen.

Richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 30 Absatz 1 BauGB (siehe vorstehend Ziffer 2.1.), stellen die Länder sicher, dass die Gemeinde rechtzeitig vor Ausführung des Vorhabens über Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung nach den §§ 14 und 15 (Veränderungssperre, Zurückstellung von Baugesuchen, Nähres in unserem Beitrag “Die Sicherung der Bauleitplanung“) entscheiden kann. Dadurch soll die Mitwirkung der Gemeinden im Bereich qualifizierter Bebauungspläne abgesichert werden, da dort nach den Landesbauordnungen häufig keine Baugenehmigungen mehr erforderlich sind.

Das Einvernehmen der Gemeinde und die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde dürfen nach § 36 Absatz 2 BauGB nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 ergebenden Gründen versagt werden. Sie gelten als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der Genehmigungsbehörde verweigert werden.

Das gemeindliche Einvernehmen stellt eine rein behördeninterne Mitwirkungshandlung der Gemeinden im bauaufsichtlichen Verfahren dar. Ein klagbarer Anspruch des Antragstellers auf Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens besteht nicht. Die Bauaufsichtsbehörde ist an eine etwaige Verweigerung des Einvernehmens gebunden. Es besteht in diesem Falle ein planungsrechtliches Genehmigungshindernis. Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann allerdings gemäß § 36 Absatz 2 BauGB ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen. Andernfalls muss der Antragsteller gegen die Versagung der Baugenehmigung vorgehen.

Bild: sharpi1980_AdobeStock

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